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[文萃]贾俐贞 黄苏萍:国有企业分类改革与创新动力机制研究

发布时间:2024-02-12 10:09:28

  1. 解读《关于深化国有企业改革的指导意见》利弊
  2. 国企改革方案指导意见解读
  3. 2019年国企分类改革指导意见内容解读

一、解读《关于深化国有企业改革的指导意见》利弊

   【核心摘要】 ******、国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。此次国企改革方案有哪些特点和亮点?如何使国企真正成为独立市场主体?如何以管资本为主加强国资监管?记者采访国资系统有关负责人和专家,回应社会各界对改革关切。

关切一:此次国企改革方案有哪些特点和亮点?

国资委主任张毅在回答记者提问时表示,指导意见经多次研究修改后,先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局常委会审议通过,并以******、国务院的名义公布实施。

“针对国有企业改革发展中存在的突出矛盾和问题,指导意见全面系统提出深化国有企业改革的一系列举措。既体现一以贯之的传承性,又体现与时俱进的创新性;既体现改革的协同性、耦合性,又体现措施的针对性、有效性。”中国企业研究院首席研究员李锦说。

具体来看,指导意见有四方面突出亮点:一是强调国有企业属于全民所有,深化国有企业改革就是要保护好、使用好、发展好国有资产,做强做优做大国有企业;

二是强调国有企业要真正成为独立的市场主体,提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施,破除体制机制弊端,激发企业活力;

三是强调坚决防止国有资产流失,多措并举加强国有资产监督,实施信息公开建立阳光国企,强化决策问责和监督问责,从制度上遏制国有企业腐败问题;

四是加强和改进党对国有企业的领导,把党的领导与完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程,创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。

关切二:如何使国企真正成为独立市场主体?

指导意见提出,国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离;促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

张毅指出,把国有企业打造成为独立的市场主体,充分激发和释放企业活力,提高市场竞争力和发展引领力,是深化国有企业改革的出发点和落脚点。

“国有企业首先是企业,要遵循市场经济规律和企业发展规律。”国资委研究中心主任楚序平说,“市场”一词在指导意见中出现35次,是贯穿全文的一条主线,坚持市场化改革方向,将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。

一系列相关重要措施在指导意见中体现:依法落实企业法人财产权和经营自主权;转变国有资产监管机构职能;推动企业完善市场化经营机制推进公司制股份制改革,积极引入各类投资者;商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作;依法独立自主开展生产经营活动……

楚序平说,通过这一系列改革措施,充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性,激发国有企业的内生活力,使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体,促进国民经济持续健康发展。

关切三:如何以管资本为主加强国资监管?

以管资本为主加强国有资产监管,是党的十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求,为完善国有资产监管体制明确了大方向,规划了主路径。

指导意见强调,推动以管企业为主向以管资本为主转变,要建立监管权力清单和责任清单“两个清单”;做到“三个归位”,即将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

国家行政学院研究员张春晓说,实现以管资本为主的目标,就是要推进国有资产监督管理机构的职能转变,科学界定国有资产出资人监管边界,推进所有权和经营权分离,不干预企业经营自主权。

指导意见提出,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司;优化国有资本布局结构,坚持以市场为导向、以企业为主体,紧紧围绕服务国家战略,优化国有资本重点投资方向和领域。

一个可操作的做法是,“通过加大国有企业重组力度,使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中。”李锦说。

关切四:如何防止国有资产流失遏制腐败?

国有资产来之不易,是全国人民的共同财富。张毅说,国有企业要先加强监管、防止国有资产流失,这一条做不好,国有企业其他改革难以取得预期成效,这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。

“过往,国有资产监督领域存在监督资源分散、多头重复监督等问题,一些国有企业也暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等现象。” 中国人民大学 教授刘俊海指出。

为此,指导意见提出,强化企业内部监督,强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督,防止权力滥用;建立健全高效协同的外部监督机制,实施信息公开加强社会监督。

指导意见明确:“对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任,视不同情形给予纪律处分或行政处分,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。”

张毅表示,要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制,建立健全企业国有资产的监督问责机制,坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象,严厉查处违法违纪问题。

关切五:如何通过改革激发企业活力?

在各方看来,增强活力是搞好国有企业的本质要求,深化国有企业改革,要以解放和发展社会生产力为标准,以增强国有企业活力、提高国有资本效率中心。

指导意见提出一系列增强活力的重大举措,主要包括:依法落实企业法定财产权和经营自主权,通过界定功能明确不同企业的战略定位,推动国有企业同市场经济深入融合,激发企业的活力。

同时,建立国有企业领导人员分类分层管理制度,推行职业经理人制度,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人,合理增加市场化选聘比例……

对于指导意见提到的“建立健全企业各类管理人员公开 招聘 、 竞争上岗 等制度”“推进全员绩效考核”,李锦印象深刻,他说,只有切实做到收入能增能减、奖惩分明,建立能上能下、能进能出的合理流动机制,才能真正激发广大职工活力。

除此之外,李锦认为,文件中透射的推进资本专业化运作,优化国有资本配置,引入非国有资本参与国有企业改革等,都将有助于放大国有资本功能,激发各类资本的活力。

关切六:如何看待国企改革与社会公众关系?

指导意见开宗明义指出,国有企业属于全体人民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。

国有企业的全民性得到实现,国有企业就能真正发挥出主力军、骨干、排头兵的作用。张春晓说,“国有企业全民性的再一次强调,就是要让国有企业为全民所有、为全民服务、为国民经济的建设和发展服务。”

此番指导意见体现改革成果人民共同分享的思路,提出提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保证和改革民生,划转部分国有资本充实社会保障基金。

不仅如此,指导意见还支持社会公众参与国有资产监督和国有企业改革,具体措施包括:切实做到信息公开、建设阳光国企,有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权等。

此外,国有独资、全资公司的董事会监事会均应有职工代表、推进全员绩效考核、建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度、依法妥善处理劳动关系调整等,则是强调了依法维护职工的合法权益。

二、国企改革方案指导意见解读

中全会以来,关于新一轮国企改革的顶层设计方案酝酿近两年时间,终于出炉。

多方博弈酝酿两年才出台

2013年11月,中共十八届三中全会通过《******关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出“积极发展混合所有制经济”。

从今年年初开始,“国企改革顶层设计方案即将出台”的消息多次传出,但直到今日才落定。其间,多位消息人士都曾告诉新京报记者,因为国企改革涉及的利益面太广,才导致总方案迟迟没有出台。

特别是此次《指导意见》首先提出的分类改革,国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦就曾对记者表示,如果分类,竞争型的央企一旦放开,民营企业进来分蛋糕,曾经国企享受的垄断好处就没有了,所以肯定不愿意。李锦认为,改革就是利益调整,因此推动起来也更加艰难。

分类推动改革发展混合所有制

《指导意见》提出,国有企业属于全民所有。必须以经济建设为中心,坚持问题导向,继续推进国有企业改革,切实破除体制机制障碍,坚定不移做强做优做大国有企业。

《指导意见》从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面,提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

《指导意见》指出,到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。形成更加符合我国基本经济制度和发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

此外,就在顶层设计艰难孕育的过程中,在十八届三中全会开幕,到如今将近两年的时间里。多省份和央企都已经先行先试。据新京报记者统计,在顶层设计之前,已经有超过20个省份出台国企改革相关文件,中石化、中石油等巨型央企以及去年国资委试点的六家央企等,都已经提前试水。

亮点1国企分类

分商业和公益类进行监管考核

在昨日公布的《指导意见》中,国企分类被放在了首要位置加以强调。而在十八届三中全会后,关于国企分类的讨论日趋激烈。今年两会,国务院总理李克强就提出了分类改革。

据李锦此前对新京报记者介绍,分类是改革的基础,这并不是第一次在国资改革顶层设计中讨论分类问题。但是直到此次,才进行了商业类和公益类的正式分类。李锦认为,新一轮国企改革中的分类当属重大突破。

《指导意见》提出,为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类,并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

其中,商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

值得注意的是,如何进行类别划分的权利,属于出资人。《指导意见》提出,按照谁出资谁分类的原则,履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,划分并动态调整本地国有企业功能类别。

对于国企分类,国资改革专家、上海天强管理顾问公司总经理祝波善认为,国企分类非常重要,这将为未来后续的国企改革和监管奠定前提。这次文件回避了垄断这一表述,原来那些垄断性国企中的竞争类业务就是未来的改革目标和任务,也就是说要实现资产剥离。

比如说,中石油的加油站、炼油业务就要走向市场化竞争,石油开采仍将继续保持既有地位。国家电网的电网输送业务继续保持,配电业务将实现竞争化,这一点早在2002年就提出来了,但一直没有推进。

中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军表示,对国有企业的分类是这次改革的一个亮点,同时对类别的界定也决定了本次改革的力度。

刘胜军认为,按照文件思路,商业类企业对应的是充分竞争领域,充分竞争领域到底有多大决定了本次改革的力度。在刘胜军看来,按照国际惯例,90%以上的领域都是充分竞争领域,国有企业可以放弃控股权。英国并未在电信、铁路、石油、航空等领域实行国有化。除了自然垄断行业,绝大多数可以通过市场竞争。

【难点】

如何判断企业属商业还是公益类?

目前,具体应该如何分类的方法还没有公布。如何判断一个国有企业属于商业类还是公益类?

据民生证券宏观研究团队研究,目前至少已有22个省市出台了国企改革方案,其中有19个省市明确了国企分类方法,可根据类别数分为三分法与二分法。

北京、上海、宁夏等17省市采取三分法分类。其中16省市将国企分类为功能类、公益类/公共服务类和竞争类。功能类企业包括政府投融资平台或国有投资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业,承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目,如保障性住房建设投资中心。

公益类/公共服务类企业提供公共产品和服务保障城市运行,包括城市供水供气、公交、市政建设等国有企业。竞争类国企则以市场为导向,追求利润最大化。宁夏则在国企分类中将竞争类国企划分为盈利性国企。广东和四川两省采取二分法,广东将国企划分为准公共性企业和竞争性企业,四川“国有企业原则上分为功能性、竞争性两种类型。”

亮点2股权改革

混合所有制改革不设时间表

针对国有企业存在的制约不足的问题,《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。

《指导意见》指出发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。

鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改革,鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股,提出试点先行,健全审核程序,规范操作流程,严禁暗箱操作,防止利益输送。

对此,民生证券宏观研究员朱振鑫表示,混改方面,与十八届三中全会“积极发展”的提法相比有所弱化,未来将更加谨慎,主要是强调混合所有制不等于私有化,而是为做强做优做大国有企业服务。未来将在避免国有资产流失、推动国有资产保值增值的基础上,从战略投资的角度引入社会资本。混合所有制改革,在中央层面上关注纵向产业链混改,比如中石化销售环节的混改,地方国企层面则关注发达地区混改,ppp作为一种特殊的混合所有制形式,在能源、通信、电力领域有较大应用空间。

关于此前热烈讨论的员工持股问题,十八届三中全会的说法是“允许混合所有制经济实行企业员工持股”,此次则变为“对混合所有制企业员工持股,提出试点先行”。

中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为,员工持股此前外界非常关注,也有很多猜测,包括媒体报道全员持股被否定等说法。这次文件对员工持股的表态反映出中央的谨慎,防止利益输送。

亮点3政企分开

国资委转向管资本将建权力清单

国资委既当“老板”也当“婆婆”自其成立之日起一直被外界诟病。

此次,针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题,按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求,《指导意见》提出:一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,准确把握依法履行出资人职责的定位,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

多位专家认为,这意味着国资委的职责变化。

对此,中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为,这代表着国有资产经营管理体制的重大改革,也是这次《指导意见》里的核心内容。以前国资委是管资产、管人、管事,以后国资委的角色将重新确定,只能是国有资产的监管者,不再是出资方。这对于减少政府对企业经营的不当干预,提高企业经营的活力和效率有很大积极作用。

祝波善也认为,从管资产到管资本的调整比较大,引起的争议也比较大。但从文件内容看,国资委未来肯定还将存在,而且,国资委不仅将继续会存在,而且将扮演游戏规则制定者的角色,那些管资本的投资公司也将位于国资委名下,国资委未来主要是做老板,管人、管事这些都交给企业董事会和管理层来做。

民生证券宏观研究员朱振鑫则表示,现行国资管理体制由国资委主导,包括“管资产、管人、管事”,国资委身兼“裁判员”与“教练员”双重身份。未来国有资产管理体制改革方向是参照国内的“汇金模式”与国外的“淡马锡”模式,形成独立的裁判员和教练员,推动政府职能向“以管资本为主”转变,建立国资委-国有资本运营和投资公司-经营性国企的三层管理体制。

分析

国企改革概念股是否迎来利好?

南北车合并,交行混改,国企改革的重磅大戏一度被视为a股的助推力。这次,国有改革方案指导意见袭来,堪称资本市场的一副重磅兴奋剂。

数据显示,目前国企改革概念股超过百只,且市值巨大。截至9月11日,中国建筑、上汽集团、上海电气、格力电器等上市公司总市值均超过千亿元。相比之下,也有最新总市值还处在100亿元以下的公司,例如华虹计通总市值仅24.7亿元。

英大证券首席经济学家李大霄表示,******印发《国企改革指导意见》是重大利好,对于完善现代企业制度、发展混合所有制经济、增加国企活力、防止国有资产流失都具重要的指导作用,对提升经济增长效率有重要作用,对于股票市场的稳定发展也有积极作用。

不过,也有分析人士认为,本次改革效果有待考察。

对于国企改革概念股今年上半年遭遇爆炒,本次又再度成为焦点,李大霄则表示,针对国企改革概念股,也应该进行冷思考,满足如下三个因素的才真正值得投资。首先是有实际利好的公司,这些公司能够通过国企改革提升效率,产生协同效应,通过国企改革慢慢改善经济实体,如果只是概念,要远离。第二,对国企改革的公司要看原来的基础是否牢固,基础好加效率提升,就有估值提升空间。第三,要看目前是否存在股价低估的问题。

李大霄提示投资者,“国企改革对股市的利好要真正作用于实体经济的利好,否则只是概念噱头和遥远的希望,就不靠谱了”,李大霄表示。

国企改革那些年

1978年-1992年准备阶段

核心是放权让利,初步探索所有权和经营权的分离,推动国有企业从计划经济下的纯政府部门向下的企业转变,国有企业的生产效率有所提高。

1993年-2002年起步阶段

核心是壮大国有企业。这一阶段,国企亏损异常严峻。1992年,中共十四大召开之后,国企改革也转向更为根本性的所有制层面。股份制改造,国企兼并、重组、破产和出售逐渐掀起高潮。

2003年-2013年攻坚阶段

核心是做强国有企业,通过股份制改造积极推动混合所有制,建立现代企业制度,一大批巨无霸央企登陆资本市场。

2013年至今步入高潮

十八届三中全会之后,国企改革进入第四阶段,此次发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》标志着国企改革第四阶段步入高潮。

五大重要举措

1国企分商业和公益两类

商业类

按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。

公益类

以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

2薪酬分配由企业自主定

●推进公司制股份制改革。积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市。逐步调整国有股权比例。允许将部分国有资本转化为优先股。

●健全公司法人治理结构。重点是推进董事会建设,切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。

●建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。

●实行与相适应的企业薪酬分配制度。企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利,由企业依法依规自主决定。

●深化企业内部用人制度改革。建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度,拓宽选人用人视野和渠道。

3从“管企业”转为“管资本”

以管企业为主以管资本为主

●推进国有资产监管机构职能转变,准确把握依法履行出资人职责的定位,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,建立监管权力清单和责任清单。

●改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司。

●推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

●推进经营性国有资产集中统一监管,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

4推进国企混合所有制改革

目标

促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

举措

●坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。

●引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。

●探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进,通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

5内外监督防止国有资产流失

●强化企业内部监督,突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督,防止权力滥用。

●建立健全高效协同的外部监督机制,整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量,建立监督工作会商机制,提高监督效能。

●实施信息公开加强社会监督。

●建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

a06-a07版采写/新京报记者赵嘉妮刘素宏赵毅波

三、2019年国企分类改革指导意见内容解读

 年终岁尾,国企分类改革大幕开启。

12月29日,国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《意见》)明确,国企根据主营业务和核心业务范围划分为商业类和公益类,在推进改革、促进发展、实施监管、定责考核四个方面分类施策。

超过15万家国有企业,即将迎来史上第一次“对号入座”。

《意见》将国有企业划分为“商业类国有企业”与“公益类国有企业”,而“商业类国有企业”又被划分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

无论是商业类国有企业,抑或公益类国有企业,《意见》明确定调,他们作为独立的市场主体,经营机制必须适应市场经济要求。

新一轮国企改革迎起点,竞争领域“国有”色彩将逐渐淡化

国务院国资委有关负责人在接受采访时表示,商业类和公益类国有企业主要有以下不同:

一是发展目标有所不同。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标;二是企业运行方式有所不同。商业类国有企业必须按照市场化要求实行商业化运作,依法独立自主开展生产经营活动,在竞争中实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业在运营管理中要引入市场机制,不断提高公共服务效率和能力,必要的产品或服务价格可以由政府调控。

此外,二者在分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核等方面存在一定差异。

国企功能界定分类被舆论视作此轮国有企业改革的逻辑起点,也被定义为发展混合所有制经济、组建国资经营公司和国资运营公司、完善国资监管体制等多项改革的前置性措施。在9月份、国务院印发的关于深化国有企业改革的指导意见中,“划分国有企业不同类别”就被放在突出位置。此次《意见》的发布,也被视为国企改革顶层设计出台后,在执行层面的一次细化。

中国企业改革与发展研究会副会长李锦认为,分类是国企改革的重大突破,是整个国企改革的前提和基础,决定着改革全局。在界定国企功能和分类的基础上,国有经济结构战略性调整将进一步推进。

《意见》释放的突出信号是在竞争领域,“国有”色彩将逐渐淡化。“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股或参股,加大改制上市力度,着力推进整体上市”。

中信建投证券分析师于海宁对《中国经济周刊》记者表示,《意见》出台标志着国企改革正式进入实操阶段,商业类国有企业集团整体上市会是国企改革方向,“大集团、小公司”模式受到青睐。

“简单的参股往往以失败告终,我们都经历过。”中国一拖集团董事长赵剡水告诉《中国经济周刊》记者,“我个人认为除了上市,目前可能还真没有什么好的渠道,上市是一个很好的混合制。”

在赵剡水看来,分类改革启动后商业类国有企业一定要去行政化。“包括国企领导的身份问题、进出问题、薪酬待遇,一定要走市场化,‘政’和‘商’分得干干净净清清楚楚。”

资深财经评论员马红漫也有同感,他认为行政之手应当减少对商业领域不必要的干预。“取消地方性与行业性红头文件,尽早拆除在石化等领域设置的准入樊篱,以统一的竞争规则鼓励民营资本全面参与进来并凭借自身专长‘跑马圈地’,与国有资本间形成良性竞争,通过优胜劣汰机制激发市场活力。”

分类触及利益调整

如何分类一直是国企改革中备受关注的央企颇为关心的命题。早在5月,某电信行业央企内部人士就曾告诉记者,关于央企功能界定分类问题,他们和国资委保持着密切沟通,“划入哪一类央企,直接关系着企业今后发展的路线图。”

中国会计学会常务理事高永岗有多年央企总会计师的履职经验,在他看来,如何确定一个央企的分类会是一个复杂问题。“国有企业普遍兼具‘盈利性使命’和‘公益性使命’,只是程度不同而已。中央企业更具有复杂性。”高永岗对《中国经济周刊》记者表示。

通过主业确定分类,决策层早有行动。此前国资委曾多次要求央企明晰主业,并在电力、铁路等多个行业力推央企主业、辅业分离,也曾多次督促央企退出房地产业。

在国有经济比重较大的能源行业,无论是电力行业中的两大电网、五大发电集团,还是油气行业中的“三桶油”,很多央企都很难被简单归入公益类或商业类。以国家电网为例,除了拥有与供电等公共服务相关的子公司外,其下属还有许继电气、平高电气等一系列制造业企业,同时还有资产庞大的金融、房地产板块甚至是文化体育产业。

“能源作为商品,应当由市场对能源资源配置起决定性作用,从这个意义上讲,能源企业应当划归商业类。”中国国际经济交流中心特邀研究员范必认为,“但现在国有电网企业、油气企业又负有能源普遍服务职责,如满足弱势群体用能需求、为农业生产提供低价电低价油等,这些业务具有一定的公益性。电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起,内部形成了交叉补贴,无论将他们归为商业类还是公益类都不够准确。”

范必认为,分类的前提要相应调整政府职能,将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。政府与能源企业的关系应当是政府购买服务,而不是通过能源企业内部的交叉补贴完成。“在能源企业剥离公共服务职能后,能源企业才能真正定义为商业类企业。”

高永岗表示:“(分类)每一个企业都会有具体问题,当然最简单的办法就是按照销售收入的分类比重进行界定划分。”

按照谁出资谁分类的原则,国资委如何将106家央企“对号入座”,直接触及利益调整,实施起来并非易事。

央企考核应聚焦“管资本”

对国资委而言,分类进行业绩考核将是国资监管的重要手段。“按照不同的类型制定不同的考核标准,资源与分配就会进行重新调整。”国资委有关负责人对记者表示。

在12月28日举行的中央企业负责人经营业绩考核工作会议上,国资委副主任张喜武明确指出,要积极推进分类考核,充分发挥业绩考核在实现经济效益与社会效益相统一方面的促进作用。

张喜武的表态在《意见》中找到了注脚。“有关方面在研究制定国有企业业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时,要根据国有企业功能界定与分类,提出有针对性、差异化的政策措施。”

关于央企的业绩考核指标,国资委曾在发布《关于以经济增加值为核心加强中央企业价值管理的指导意见》,提出将经济增加值作为央企主要考核指标,并逐步提高其权重。

“经济增加值”是指企业税后净利润与全部资本成本之间的差额,能比较准确地反映企业在一定时间内为股东创造的价值,更加重视资金的使用效率以及资本回报率。国资委自2010年起对央企全面实行经济增加值考核,用以整治央企当时普遍存在的投资冲动和不重视资本成本的顽疾。

张喜武在央企负责人经营业绩考核工作会上强调,进一步完善业绩考核体系,力争中央企业经济效益实现恢复性增长、第五任(编者注:从2004年起,每3年为一个考核任期,起将进入第五任期)期实现平稳增长。业绩考核体系如何“完善”?张喜武提及的药方是“抓紧建立对标考核长效机制、经济增加值分析监测体系、科技创新考核指标体系、特殊事项清单管理制度。”

对106家央企而言,分类改革之后,考核将是他们最看重的“指挥棒”。某央企财务部门人士对《中国经济周刊》记者表示:“考核结果直接关系着领导的前途,员工的‘钱途’。”

高永岗告诉记者,考核指标越具体、越个性化,不合理的因素可能会越多。所以考核指标应该力求简单、力求简化、聚焦,关键点要统一到“管资本”的核心上来。“资本的自然属性是逐利、保值增值,是赚钱。因此不要把考核指标偏离管资本的基本点。”

分类施策情况

改革

商业类国企加大公司制股份制改革力度,积极引入其他资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股或参股。

公益类国企可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以鼓励非国有企业参与经营。

发展

商业类国企加大重组整合力度和研发投入,加快科技和管理创新步伐,培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

公益类国企加大国有资本投入,提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围,加强主业管理,重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。

监管

商业类国企重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全,防止国有资产流失。

公益类国企重点监管提供公共产品、公共服务的质量和效率,需接受社会监督。

考核

商业类国企制定差异化考核标准,其中充分竞争行业和领域主要考核经营业绩、国有资产保值增值和竞争力。

公益类国企重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力,考核中要引入社会评价